การปรับกระบวนทัศน์ในการระงับข้อพิพาททางทะเลระหว่างไทยและกัมพูชา : จากการยกเลิก MOU 44 สู่การเจรจาภายใต้กรอบ UNCLOS 1982 /โดย: Dr.Force

              บทนำ:
               สืบเนื่องจากมติคณะรัฐมนตรีของไทยที่ได้ประกาศยกเลิกบันทึกความเข้าใจระหว่างไทยและกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลที่จัดทำขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2544 (MOU 44) ซึ่งถูกใช้เป็นกรอบหลักในการเจรจาระหว่างสองประเทศมาเป็นระยะเวลากว่า 25 ปี การตัดสินใจดังกล่าวได้นำไปสู่จุดเปลี่ยนสำคัญในความสัมพันธ์และแนวทางการแก้ไขข้อพิพาททางทะเลระหว่างทั้งสองรัฐ โดยมีแนวโน้มที่จะปรับเปลี่ยนจากการใช้กรอบความตกลงทวิภาคีเดิม ไปสู่การอิงกลไกกฎหมายระหว่างประเทศที่ครอบคลุมมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS 1982)

            【วิเคราะห์สาเหตุและข้อพิจารณาในการยกเลิก MOU 44】

               ประเด็นสำคัญที่นำไปสู่การยกเลิก MOU 44 มิใช่การตัดรอนความสัมพันธ์ทางการทูต หากแต่เกิดจากสภาวะชะงักงันทางการเจรจา (Deadlock) ที่ไม่สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้ภายใต้กรอบแนวทางเดิม การเจรจาตามกรอบ MOU 44 ได้ถูกทิ้งร้างและขาดความคืบหน้ามาอย่างยาวนาน ทำให้กลไกดังกล่าวสูญเสียพลวัตและสภาพบังคับในทางปฏิบัติ

               ด้วยเหตุนี้ การยกเลิก MOU 44 จึงถือเป็นความจำเป็นในเชิงยุทธศาสตร์ เพื่อเปิดทางให้เกิด “การเริ่มต้นใหม่” (Reset) ในกระบวนการเจรจา ประกอบกับการที่ประเทศกัมพูชาเพิ่งได้ให้สัตยาบันเข้าร่วมเป็นภาคีในอนุสัญญา UNCLOS 1982 จึงเป็นจังหวะเวลาที่เหมาะสมอย่างยิ่งที่ทั้งสองประเทศจะต้องหันหน้าเข้าหากันเพื่อเปิดการเจรจารอบใหม่ โดยตั้งอยู่บนหลักเกณฑ์และกรอบกฎหมายระหว่างประเทศที่เป็นสากล

               การเจรจาเพื่อจัดแบ่งพื้นที่หรือการแบ่งปันผลประโยชน์ร่วมกัน (Joint Development) นับจากนี้ จึงต้องดำเนินไปภายใต้เงื่อนไขและบรรทัดฐานของ UNCLOS 1982 อย่างเคร่งครัด การยึดถือกรอบกติกาสากลนี้เป็นเครื่องมือสำคัญที่จะช่วยรับประกันและสร้าง “ความเที่ยงธรรม” (Equity) ให้เกิดขึ้นแก่ทุกฝ่าย ซึ่งจะทำให้ผลลัพธ์ของการเจรจาปราศจากข้อครหา เป็นที่ยอมรับของประชาชนทั้งสองประเทศ และมีความยั่งยืนในระยะยาว

            【กรอบกฎหมายทางทะเลภายใต้ UNCLOS 1982】

               อนุสัญญา UNCLOS ถือเป็นธรรมนูญแห่งท้องทะเลที่กำหนดกรอบกฎหมายระหว่างประเทศ กลไกสำคัญคือการแบ่งพื้นที่ในทะเลจากชายฝั่ง (เส้นฐาน หรือ Baseline) ออกไปสู่น่านน้ำสากล ซึ่งแต่ละเขตกำหนดระดับอำนาจอธิปไตย สิทธิในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากร และการเดินเรือที่แตกต่างกัน ดังนี้

               1. น่านน้ำภายใน (Internal Waters): น่านน้ำที่อยู่ด้านในของเส้นฐาน รัฐชายฝั่งมีอำนาจอธิปไตยเต็มที่เหนือพื้นที่นี้เฉกเช่นเดียวกับอาณาเขตบนพื้นดิน

               2. ทะเลอาณาเขต (Territorial Sea): กำหนดขอบเขตวัดจากเส้นฐานออกไปไม่เกิน 12 ไมล์ทะเล รัฐชายฝั่งมี “อำนาจอธิปไตย” (Sovereignty) อย่างสมบูรณ์ครอบคลุมทั้งผิวน้ำ ห้วงอากาศ และพื้นดินใต้ท้องทะเล อย่างไรก็ตาม อำนาจนี้ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขกฎหมายระหว่างประเทศที่ต้องอนุญาตให้เรือของรัฐอื่นใช้สิทธิ “การผ่านโดยสุจริต” (Innocent Passage) ได้

               3. เขตต่อเนื่อง (Contiguous Zone): กำหนดขอบเขตวัดจากเส้นฐานออกไปไม่เกิน 24 ไมล์ทะเล รัฐชายฝั่งสามารถใช้อำนาจเพื่อการควบคุมและปราบปรามการกระทำผิดกฎหมายเฉพาะด้าน ได้แก่ ศุลกากร ภาษี คนเข้าเมือง หรือสุขาภิบาล

               4. เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone – EEZ): ขยายวัดจากเส้นฐานออกไปไม่เกิน 200 ไมล์ทะเล รัฐชายฝั่งไม่ได้มีอำนาจอธิปไตยเต็มรูป แต่มี “สิทธิอธิปไตย” (Sovereign Rights) ในการสำรวจ แสวงหาประโยชน์ อนุรักษ์ และจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งที่มีชีวิต (เช่น การประมง) และไม่มีชีวิต (เช่น น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ)

               5. ไหล่ทวีป (Continental Shelf): ส่วนของพื้นดินท้องทะเลและดินใต้ผิวดินที่ทอดขยายต่อเนื่องจากทะเลอาณาเขตออกไป รัฐชายฝั่งมีสิทธิอธิปไตยเหนือทรัพยากรบนพื้นดินและใต้ดินของไหล่ทวีปในการสำรวจและแสวงหาประโยชน์

               6. ทะเลหลวง (High Seas): พื้นที่ทะเลที่อยู่พ้นจากเขตเศรษฐกิจจำเพาะของรัฐใดๆ ถือเป็นของประชาคมโลก รัฐไม่มีสิทธิอ้างอำนาจอธิปไตยใดๆ ทุกชาติมีเสรีภาพในการเดินเรือ การบินผ่าน และการทำวิจัย โดยการใช้ประโยชน์ต้องไม่ขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศ

             【กลไกการระงับข้อพิพาทและยุทธศาสตร์การเจรจาในอนาคต】

               จากการสิ้นสุดลงของ MOU 44 ทางการกัมพูชาได้แสดงเจตจำนงในการใช้กลไกภายใต้อนุสัญญา UNCLOS ในการระงับข้อพิพาท โดยมุ่งเน้นไปที่กระบวนการ “การไกล่เกลี่ยภาคบังคับ” (Compulsory Conciliation) ซึ่งเป็นขั้นตอนสันติวิธีที่กระตุ้นให้คู่กรณีหาทางออกร่วมกันผ่านผู้ไกล่เกลี่ยคนกลาง โดยยังไม่ก้าวล่วงไปสู่การฟ้องร้องเป็นคดีความโดยตรง หากกระบวนการเจรจาหรือการไกล่เกลี่ยไม่บรรลุผล UNCLOS ยังได้วางกลไกยุติข้อพิพาทที่มีผลผูกพันทางกฎหมายรองรับไว้ เช่น การนำคดีขึ้นสู่ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) หรือการใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการ (Arbitration)

               สำหรับการเตรียมความพร้อมในทางปฏิบัติ ทีมเจรจาของฝ่ายไทยถือเป็นหัวใจสำคัญที่จะกำหนดทิศทางความสำเร็จ องค์ประกอบของคณะทำงานควรเป็นการบูรณาการความเชี่ยวชาญแบบสหวิชาชีพ ประกอบด้วย

               (1) กระทรวงการต่างประเทศ (กต.) ในฐานะหน่วยงานนำด้านการทูตและกฎหมายระหว่างประเทศ
               (2) กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เพื่อประเมินศักยภาพของแหล่งปิโตรเลียมและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ
               (3) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อดูแลมิติด้านนิเวศวิทยาและทรัพยากรทางทะเล
               (4) ผู้เชี่ยวชาญด้านการแบ่งเขตทางทะเล (Maritime Delimitation) ตามหลักเกณฑ์ของ UNCLOS 1982

               การผนึกกำลังของทีมเจรจาชุดนี้ จะเป็นกุญแจสำคัญในการเจรจาเพื่อขีดเส้นแบ่งเขตแดนทางทะเลที่ทับซ้อนกันให้เกิดความชัดเจนที่สุด และสำหรับพื้นที่ที่ยากต่อการแบ่งแยกเด็ดขาด ก็สามารถกำหนดให้เป็น “พื้นที่พัฒนาร่วม” (Joint Development Area – JDA) ให้ประสบความสำเร็จเฉกเช่นเดียวกับความร่วมมือ JDA ระหว่างไทย-มาเลเซีย ที่เคยเป็นต้นแบบระดับสากลมาแล้ว

             【บทสรุป】

               การยกเลิก MOU 44 ระหว่างไทยและกัมพูชา ไม่ใช่การปิดประตูเจรจา แต่เป็นการรื้อถอนสถาปัตยกรรมการเจรจาที่ล้าสมัยและตีบตัน เพื่อปูทางไปสู่การเจรจาบนสถาปัตยกรรมใหม่ที่แข็งแกร่งกว่าเดิม ภายใต้ร่มใหญ่ของอนุสัญญา UNCLOS ค.ศ. 1982 ความท้าทายหลังจากนี้คือ การที่ทั้งรัฐบาลไทยและกัมพูชาจะต้องใช้เจตจำนงทางการเมือง (Political Will) ในการกลับเข้าสู่โต๊ะเจรจาอีกครั้ง เพื่อหารือเกี่ยวกับการกำหนดขอบเขตทางทะเลและการแบ่งปันผลประโยชน์ทางทรัพยากรอย่างเที่ยงธรรม โปร่งใส และสอดคล้องกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศอย่างแท้จริง

ที่มา: น.อ.ดร.จิระวัฒน์ อภิภัทรชัยวงศ์  ผู้ลงข่าวโดย พิสิษฐ์ จิตอาสา

——————————————————————————————————————————–

• แชร์
• ทวีต
• ส่งไลน์